Whistleblowing e aziende sanitarie: ANAC accerta le ritorsioni e sanziona il direttore di reparto

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Introduzione

La Delibera ANAC n. 337 del 9 settembre 2025 rappresenta un importante precedente nell’applicazione della disciplina del whistleblowing in ambito sanitario, configurandosi come un caso paradigmatico di accertamento di condotte ritorsive nei confronti di un medico segnalante. Il provvedimento si inserisce nel quadro normativo di transizione tra la previgente disciplina dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 e la nuova regolamentazione introdotta dal d.lgs. 24/2023, offrendo spunti di riflessione significativi sull’evoluzione dell’istituto e sulla sua applicazione nei contesti sanitari complessi.
In esito ad una articolata istruttoria, l’ANAC ha dichiarato la natura ritorsiva delle misure contestate dal segnalante e ha irrogato Direttore dell’Unità operativa di Chirurgia d’urgenza e dei trapianti, una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 16.000,00; tale sanzione si colloca nella fascia medio-alta della cornice edittale prevista dall’art. 54-bis, comma 6, che stabilisce sanzioni da 5.000 a 30.000 euro e la sua entità riflette la particolare gravità dei comportamenti accertati, caratterizzati da molteplicità, reiterazione nel tempo e significativo pregiudizio arrecato al segnalante.

Considerazioni preliminari

L’Autorità ha correttamente inquadrato la fattispecie nell’ambito della disciplina previgente, applicando l’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 in virtù del regime transitorio stabilito dall’art. 24 del d.lgs. 24/2023. Tale disposizione prevede infatti che “alle segnalazioni o alle denunce all’autorità giudiziaria o contabile effettuate precedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché a quelle effettuate fino al 14 luglio 2023, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001“.
La metodologia adottata dall’ANAC appare conforme ai principi consolidati dalla giurisprudenza amministrativa, che ha chiarito come l’accertamento della natura ritorsiva delle misure debba fondarsi su un duplice elemento: quello oggettivo, rappresentato dalla correlazione cronologica tra segnalazione e misure pregiudizievoli, e quello soggettivo, consistente nella ricerca del nesso eziologico tra i due eventi.

Fattispecie

Il caso presenta elementi di particolare complessità per la natura delle condotte segnalate e l’articolato sistema di ritorsioni messo in atto. Il segnalante, medico in servizio presso l’Unità operativa di Chirurgia d’urgenza e dei trapianti, aveva presentato al RPCT dell’Azienda Sanitaria, a partire dal 2 aprile 2022, multiple segnalazioni riguardanti un sistema illecito orchestrato dal Responsabile dell’unità operativa e altri medici del reparto.
Le condotte segnalate riguardavano specificamente le cosiddette “sale aggiuntive” (denominate anche “sale incentivanti”), che rappresentano interventi chirurgici aggiuntivi finalizzati alla riduzione dei tempi di attesa, per i quali è previsto un compenso orario extra di circa 100 euro per i medici partecipanti.
Il sistema illecito denunciato consisteva nell’abituale falsificazione dei referti operatori, facendo figurare la presenza di più medici rispetto a quelli realmente intervenuti, al fine di ottenere ingiusti vantaggi patrimoniali. Tali condotte hanno dato origine a un procedimento penale presso la Procura della Repubblica competente per reati contro il patrimonio, l’integrità e la fede pubblica (artt. 640, comma 2, n. 1 c.p.; 476, comma 2 c.p., 479 c.p., 55 quinquies del d.lgs. n. 165 del 2001).
Vale la pena segnalare che la giurisprudenza più recente (TAR Lazio, sentenza n. 8707 del 2025) ha confermato che la tutela del whistleblowing si estende anche agli ambiti sanitari, e che l’applicabilità copre anche gli enti privati accreditati presso il Servizio Sanitario Nazionale.

Le misure ritorsive accertate

L’ANAC ha accertato un articolato sistema di ritorsioni protrattosi dal 2022 al 2024, rappresentato da:

• Assegnazione di interventi chirurgici quantitativamente e qualitativamente dequalificanti: il segnalante veniva sistematicamente assegnato a interventi di routine, con esclusione quasi totale dalla chirurgia maggiore, in netto contrasto con i colleghi di pari anzianità che venivano progressivamente inseriti in interventi più complessi;
• Esclusione dalle “sale aggiuntive”: dal 2023 il segnalante veniva quasi totalmente escluso da tali attività (nel 2024 solo una partecipazione su 42 sale aggiuntive svolte), comportando un significativo danno patrimoniale per mancato guadagno;
• Assegnazione di compiti demansionanti: dall’ottobre 2022 il segnalante veniva estromesso dall’ambulatorio di riferimento e dal gennaio 2024 veniva assegnato al ruolo di “medico di reparto” (solitamente destinato agli specializzandi);
• Attribuzione di attività incompatibili con lo stato di salute del segnalante e con le prescrizioni del medico del lavoro: al rientro dalla malattia (febbraio 2024), al segnalante venivano assegnati turni contrari alle limitazioni certificate, poi revocati solo dopo l’intervento del medico del lavoro;
• Mancata assegnazione di strumentazione, quali computer e stampante necessari per le attività professionali, di formazione e di ricerca;
• Esclusione da corsi di formazione specialistici, nonostante le richieste del segnalante.

Osservazioni di ANAC

ANAC ha svolto la propria analisi su diversi livelli, che generano profili di interesse metodologico e sostanziale. In particolare si segnalano i seguenti fattori:

1. Valutazione della conoscenza dell’identità del segnalante

L’Autorità ha correttamente applicato un approccio indiziario per dimostrare la conoscenza dell’identità del segnalante da parte del presunto autore delle ritorsioni. Tale metodologia trova conferma nella giurisprudenza di legittimità, che ha chiarito come “gli indizi sono gli elementi probatori raggiunti attraverso un ragionamento inferenziale, che partendo da un fatto noto (indizio) conduce ad un fatto ignoto (il fatto da provare), in virtù dell’applicazione di regole scientifiche ovvero di massime di esperienza” (Cass. Pen., Sez. V, n. 28559/2020).

2. Inversione dell’onere probatorio

L’ANAC ha correttamente applicato il principio dell’inversione dell’onere probatorio previsto dall’art. 54-bis, comma 7, secondo cui “è a carico dell’amministrazione pubblica o dell’ente di cui al comma 2 dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa”. La giurisprudenza amministrativa ha precisato che tale inversione non esonera l’ANAC dall’obbligo di svolgere un’adeguata istruttoria, come evidenziato dal TAR Lazio, sentenza n. 13838 del 2023.

3. Valutazione delle argomentazioni difensive

L’Autorità ha analiticamente confutato le argomentazioni difensive del segnalato dimostrando l’inconsistenza delle giustificazioni addotte. Particolarmente significativa è la valutazione relativa alle prescrizioni del medico del lavoro, che paradossalmente avrebbero dovuto favorire un maggior numero di assegnazioni in sala operatoria piuttosto che la loro riduzione.

4. Coordinamento con il d.lgs. 24/2023

Benché il caso sia disciplinato dalla normativa previgente, l’ANAC ha fatto riferimento ai principi contenuti nel nuovo decreto, particolarmente per quanto riguarda la tutela dei segnalanti inizialmente anonimi successivamente identificati. L’art. 16, comma 4, del d.lgs. 24/2023 ha infatti positivizzato il principio secondo cui la protezione deve essere garantita anche nei confronti del soggetto “inizialmente anonimo, che sia stato successivamente identificato e, in ragione della/e segnalazione/i, abbia subito ritorsioni”

Determinazione della sanzione

La sanzione comminata risulta di rilevante entità. ANAC la ha motivata basandosi su diversi fattori aggravanti:

• particolare gravità dei comportamenti e reiterazione in un ampio arco temporale (2022-2024);
• Danno significativo e apprezzabile pregiudizio arrecato alla sfera giuridica del segnalante (danno da perdita di professionalità e lucro cessante);
• Ruolo professionale del Direttore che richiede una sanzione “effettiva” e realmente afflittiva;
• Finalità deterrente del provvedimento utile a scoraggiare comportamenti analoghi.

Conclusioni

La Delibera ANAC n. 337/2025 si configura come un precedente di particolare rilevanza per i seguenti diversi aspetti

• si tratta della prima applicazione sistematica della disciplina del whistleblowing in un contesto sanitario complesso;
• viene utilizzata una metodologia indiziaria rigorosa per l’accertamento della conoscenza dell’identità del segnalante;
• viene svolta una valutazione complessiva e non atomistica delle misure ritorsive, considerando il loro effetto cumulativo;
• viene riconosciuto il danno da perdita di professionalità come conseguenza delle ritorsioni.

Il caso evidenzia l’importanza del nuovo quadro normativo introdotto dal d.lgs. 24/2023, che ha rafforzato le tutele per i segnalanti e chiarito diversi aspetti procedurali. La delibera rappresenta quindi un importante precedente per l’applicazione della disciplina del whistleblowing in ambito sanitario, confermando l’efficacia degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento e l’impegno dell’ANAC nel contrasto sistematico alle condotte ritorsive, particolarmente quando queste si manifestano attraverso un articolato sistema di marginalizzazione professionale protratto nel tempo.