Il procedimento disciplinare degli iscritti all’albo: addebito non provato, archiviazione del procedimento e proscioglimento

A cura di Rosalisa Lancia, DG Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Un procedimento disciplinare a carico di un professionista iscritto ad un albo può concludersi per addebito non provato e senza la comminazione di una sanzione.
Le modalità di conclusione del procedimento in questi casi sono diverse a seconda della fase procedimentale in cui ci si trova, ovvero durante la fase preliminare o in esito al dibattimento.

Introduzione

Il procedimento disciplinare presso gli Ordini e Collegi professionali costituisce lo strumento per garantire il rispetto delle norme deontologiche e la tutela dell’interesse pubblico alla correttezza dell’esercizio professionale.
Non tutti i procedimenti disciplinari si concludono con l’irrogazione di una sanzione: in molti casi, infatti, l’addebito contestato risulta non sussistente, o non provato o anche prescritto determinando la conclusione del procedimento senza conseguenze sanzionatorie per l’iscritto.
La distinzione tra le diverse modalità di conclusione del procedimento disciplinare è di importanza fondamentale poiché ciascuna fase procedurale ha una sua formula e poiché ciascuna formula produce effetti giuridici differenti.
È essenziale, pertanto, chiarire quando si debba procedere all’archiviazione dell’addebito, quando invece, si debba pronunciare il proscioglimento con formula di non luogo a procedere e quando si determina l’estinzione dell’azione disciplinare per sopravvenuta prescrizione dell’illecito.

La struttura bifasica del procedimento disciplinare

Ferme restando le specificità previste da ciascuna normativa professionale, il procedimento disciplinare degli iscritti agli Ordini professionali si articola in due fasi distinte, ciascuna caratterizzata da specifiche finalità e modalità procedurali.
La fase istruttoria preliminare è finalizzata alla verifica dei fatti che formano oggetto della segnalazione o esposto e alla valutazione della sussistenza di elementi sufficienti per dare corso al giudizio disciplinare. In questa fase, il Presidente dell’organo disciplinare assume le informazioni che ritiene opportune e può convocare l’incolpato per essere udito, senza tuttavia procedere a una contestazione specifica degli addebiti.
La fase decisoria o dibattimentale si apre solo qualora l’organo disciplinare ritenga che vi sia motivo a giudizio disciplinare. In questa fase, l’incolpato viene formalmente citato con contestazione specifica degli addebiti e si procede alla discussione in contraddittorio, all’esito della quale viene adottata la decisione finale. In questa fase vanno osservate tutti i principi e le tutele previste dalla L. 241/1990 sul procedimento disciplinare.

Fase istruttoria preliminare: formula dell’“archiviazione”

La formula dell’archiviazione rappresenta la modalità di conclusione del procedimento disciplinare nella fase istruttoria preliminare, quando l’organo giudicante -valutati gli elementi acquisiti- ritiene che non vi sia motivo per dare corso al giudizio disciplinare.
Questa decisione può essere adottata in particolare quando:

• i fatti segnalati non sono sufficientemente provati o risultano generici e non circostanziati;
• i fatti, pur accertati, non integrano violazione delle norme deontologiche;
• la segnalazione risulta manifestamente infondata o pretestuosa;
• mancano elementi probatori minimi per sostenere l’accusa in un eventuale dibattimento;
• sussistono vizi procedurali che rendono inammissibile la prosecuzione;

• l’organo disciplinare riconosce la propria incompetenza territoriale o funzionale a conoscere del procedimento
• sia eccepita e provata la prescrizione dell’illecito.

Natura e caratteristiche dell’archiviazione
L’archiviazione ha natura di provvedimento amministrativo adottato dall’organo di disciplina nell’esercizio della propria funzione di valutazione preliminare. Non si tratta di una decisione sul merito dell’addebito, ma di una valutazione prognostica sulla sussistenza di elementi sufficienti per instaurare il contraddittorio dibattimentale. La decisione di archiviazione deve essere motivata e deve indicare le ragioni per cui si ritiene che non vi sia motivo a procedere. La motivazione può essere sintetica, ma deve consentire di comprendere i criteri di valutazione adottati dal Collegio.

Effetti dell’archiviazione
L’archiviazione comporta la chiusura del procedimento disciplinare senza che si sia instaurato il contraddittorio dibattimentale. Tuttavia, diversamente dal proscioglimento, l’archiviazione non preclude la riapertura del procedimento a seguito di altra segnalazione e qualora sopravvengano nuovi elementi probatori significativi che modifichino il quadro fattuale inizialmente valutato.
L’archiviazione deve essere comunicata all’incolpato e al Presidente dell’Ordine, ma non comporta l’obbligo di comunicazione alla Procura della Repubblica, trattandosi di una decisione adottata prima dell’instaurazione del procedimento disciplinare vero e proprio.

Fase del dibattimento: formula del proscioglimento

All’esito del dibattimento, quando l’addebito contestato non è sussistente o non è provato, l’organo disciplinare pronuncia il proscioglimento con formula di non luogo a procedere.
La formula di proscioglimento deve essere specifica e motivata, indicando chiaramente se i fatti non sono provati (proscioglimento per insufficienza di prove) o se i fatti non costituiscono illecito disciplinare (proscioglimento nel merito). Questa distinzione riveste particolare importanza per comprendere le ragioni della decisione e per valutare l’eventuale impugnabilità.

Presupposti del proscioglimento

La decisione di non luogo a procedere è adottata quando ricorre una delle seguenti circostanze:

• Fatti non provati: quando il quadro probatorio acquisito nel dibattimento non consente di raggiungere la certezza sulla sussistenza dei fatti contestati. In questo caso, il proscioglimento è pronunciato per insufficienza di prove.
• Fatti non costituenti illecito disciplinare: quando i fatti, pur provati, non integrano violazione delle norme deontologiche o non presentano la gravità necessaria per giustificare una sanzione disciplinare.
• Cause di giustificazione: quando sussistono circostanze che escludono la responsabilità disciplinare, quali lo stato di necessità, la legittima difesa, l’adempimento di un dovere o l’esercizio di una facoltà legittima.
• Prescrizione dell’azione disciplinare: quando nel dibattimento si eccepisca e si provi il decorso del termine prescrizionale.

L’onere della prova nel procedimento disciplinare
Nel procedimento disciplinare, l’onere della prova degli addebiti contestati grava sull’organo di disciplina, che deve dimostrare la sussistenza dei fatti e la loro rilevanza disciplinare[1].
In particolare, deve valutare l’attendibilità delle fonti probatorie acquisite, la coerenza tra i diversi elementi di prova, la sufficienza del quadro probatorio per raggiungere il convincimento e la rilevanza disciplinare dei fatti accertati.
In caso di dubbio ragionevole sulla sussistenza dell’addebito o sulla sua rilevanza disciplinare, l’organo disciplinare pronuncia il proscioglimento. Il principio in dubio pro reo, pur non trovando applicazione diretta nel procedimento disciplinare, ispira la valutazione probatoria nel senso che le incertezze devono risolversi a favore dell’incolpato.
Questo orientamento trova fondamento nel principio costituzionale della presunzione di innocenza e nel diritto di difesa, che impongono di non irrogare sanzioni disciplinari in presenza di dubbi ragionevoli sulla responsabilità dell’iscritto. La certezza richiesta non deve essere assoluta, ma deve essere tale da escludere ragionevoli dubbi alternativi rispetto alla ricostruzione accusatoria.

La motivazione delle decisioni

Tanto l’archiviazione quanto il proscioglimento sono provvedimenti adeguatamente motivati, seppur con diversi gradi di approfondimento.
La motivazione deve essere specifica e non apparente, affrontando tutti i punti decisivi della controversia e le eccezioni sollevate dall’incolpato.
La motivazione dell’archiviazione può essere più sintetica, dovendo essenzialmente spiegare perché non si ritiene opportuno dare corso al giudizio disciplinare. È sufficiente indicare l’assenza di elementi probatori sufficienti o la manifesta infondatezza della segnalazione.
La motivazione del proscioglimento deve essere più articolata, dovendo dar conto della valutazione compiuta all’esito del contraddittorio dibattimentale. Deve analizzare le prove acquisite, le argomentazioni delle parti e le ragioni che hanno portato alla conclusione assolutoria.
Nel caso del proscioglimento, la motivazione deve specificare:

• i fatti accertati o non accertati;
• le ragioni per cui gli elementi probatori sono ritenuti insufficienti o inattendibili;
• l’eventuale insussistenza della rilevanza disciplinare dei fatti;
• le norme deontologiche considerate e la loro applicazione al caso.

Gli effetti giuridici delle diverse decisioni

Provvedimento di archiviazione e provvedimento di proscioglimento per non luogo a procedere hanno effetti diversi.
L’archiviazione comporta:

• la chiusura del procedimento nella fase istruttoria preliminare;
• la possibilità di riapertura del procedimento a seguito di nuova segnalazione per gli stessi fatti;
• la comunicazione dell’archiviazione all’incolpato e al Presidente dell’Ordine;
• l’annotazione nel registro riservato dei procedimenti disciplinari e/o nel fascicolo dell’iscritto

Il proscioglimento comporta:

• l’estinzione definitiva del procedimento disciplinare senza applicazione di sanzioni;
• l’impossibilità di riaprire il procedimento per i medesimi fatti, salvo l’acquisizione di nuovi elementi probatori decisivi;
• la comunicazione dell’esito al Presidente dell’Ordine e alla Procura della Repubblica;
• l’annotazione nel registro dei procedimenti disciplinari e/o nel fascicolo dell’iscritto.

Il proscioglimento non preclude eventuali azioni civili o penali per i medesimi fatti, trattandosi di giurisdizioni diverse con finalità distinte.

Le comunicazioni, la trasparenza e la tutela della privacy

La decisione di proscioglimento deve essere comunicata:

• all’incolpato, con le modalità previste per le sanzioni disciplinari;
• al Presidente dell’Ordine, per gli adempimenti di competenza;
• alla Procura della Repubblica.

Nessuna comunicazione deve essere fatta al segnalante che, tuttavia, potrà esercitare il proprio diritto di accesso agli atti: come, infatti, pacifico in giurisprudenza la qualità di autore di un esposto che abbia dato luogo a un procedimento disciplinare costituisce circostanza idonea a radicare la titolarità dell’interesse giuridicamente rilevante per l’accesso agli atti.
Nelle comunicazioni relative all’archiviazione e al proscioglimento devono essere rispettati i principi di tutela dei dati personali, limitando la diffusione delle informazioni ai soggetti legittimati e adottando le necessarie misure di sicurezza per garantire la riservatezza.

L’impugnabilità delle decisioni

Archiviazione e provvedimento di non luogo a procedere soggiacciono a diversi regimi di impugnazione.
L’archiviazione, essendo una decisione adottata nella fase istruttoria preliminare, presenta una limitata impugnabilità. Generalmente, può essere impugnata solo dal Procuratore della Repubblica se ritiene che la decisione sia contraria a disposizioni legislative o regolamentari.
La decisione di proscioglimento, invece, è impugnabile:

• dal Procuratore della Repubblica, se ritiene la decisione contraria a disposizioni legislative o regolamentari;
• dall’incolpato, solo se il proscioglimento è parziale e residua una sanzione;

Non è mai impugnabile dal segnalante, che non ha qualità di parte nel procedimento disciplinare.
Come chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione[2] “l’eventuale denunciante, cui non è riconosciuta la qualità di parte nel procedimento disciplinare, non è legittimato al ricorso avverso le decisioni dei Consigli dell’Ordine locali, ivi comprese quelle di archiviazione dell’esposto”.

Considerazioni conclusive

La distinzione tra archiviazione e proscioglimento nel procedimento disciplinare non è meramente terminologica, ma riflette la diversa natura e finalità delle due fasi procedurali.
L’archiviazione rappresenta una valutazione prognostica sulla opportunità di instaurare il contraddittorio, mentre il proscioglimento costituisce una decisione definitiva sul merito dell’addebito all’esito del dibattimento.
Entrambe le decisioni devono essere adeguatamente motivate e comunicate agli interessati, nel rispetto dei principi di trasparenza e di tutela del diritto di difesa.
La corretta applicazione di questi istituti contribuisce a garantire l’efficienza del sistema disciplinare e la tutela dei diritti degli iscritti, assicurando che le sanzioni disciplinari siano irrogate solo in presenza di addebiti chiaramente provati e deontologicamente rilevanti.

[1] Come chiarito dalla Cassazione civile, sentenza n. 2613 del 2014, “quando il provvedimento sanzionatorio si fonda su una pluralità di fonti probatorie, l’organo giudicante è tenuto a valutare il compendio istruttorio nella sua completezza”.

[2] Cassazione civile Sez. Unite sentenza n. 10070 del 9 maggio 2011