La direttiva Zangrillo sulla formazione nella PA: obblighi organizzativi, responsabilità e opportunità di sviluppo delle competenze

A cura di Rosalisa Lancia, DG Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

La Direttiva del Ministro per la Pubblica Amministrazione del 14 gennaio 2025, comunemente nota come Direttiva Zangrillo, rappresenta un passaggio rilevante nel percorso di rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni. Il documento, intitolato “Valorizzazione delle persone e produzione di valore pubblico attraverso la formazione. Principi, obiettivi e strumenti”, si colloca quale atto di indirizzo volto a promuovere una gestione strategica delle risorse umane, attribuendo alla formazione un ruolo centrale nei processi di modernizzazione della PA.
La Direttiva ha suscitato un notevole interesse operativo, ma anche numerosi interrogativi applicativi: a chi si rivolge? quali obblighi introduce? chi risponde in caso di mancata attuazione? quali corsi sono effettivamente utili?
Il presente contributo intende offrire una lettura chiara, sistematica e orientata alla pratica, utile tanto ai dirigenti quanto ai dipendenti pubblici. 

1. Natura e quadro di riferimento della Direttiva

La Direttiva Zangrillo non è una fonte normativa primaria né secondaria, ma un atto di indirizzo politico-amministrativo rivolto alle Pubbliche Amministrazioni. Essa si inserisce nel quadro ordinamentale delineato, tra l’altro, dal D.lgs. 165/2001 (relativamente all’organizzazione del lavoro pubblico e gestione delle risorse umane), dal D.lgs. 150/2009 (relativamente al sistema di misurazione e valutazione della performance), dalle politiche pubbliche di rafforzamento delle competenze, anche in connessione con le riforme PNRR.
In questo contesto, la Direttiva non introduce nuovi obblighi giuridici in senso stretto, ma orienta in modo vincolante l’azione organizzativa delle amministrazioni, incidendo direttamente sulle responsabilità dirigenziali e sui sistemi di performance. 

2. Il contenuto essenziale della Direttiva

Il cuore della Direttiva può essere riassunto in tre assi portanti:

1. La formazione come leva strategica

La formazione non è più concepita come adempimento occasionale o accessorio, ma come strumento strutturale di creazione di valore pubblico, funzionale allo sviluppo delle competenze, al miglioramento dei processi, alla qualità dei servizi resi a cittadini e imprese.

2. Centralità delle competenze

La Direttiva valorizza un approccio per competenze[1], includendo:

• competenze tecniche e specialistiche;
• competenze trasversali e manageriali;
• valori pubblici (etica, integrità, trasparenza).

3. Obiettivo quantitativo minimo

A partire dal 2025, viene fissato un obiettivo minimo di 40 ore annue di formazione per ciascun dipendente, dirigenti inclusi, quale parametro di riferimento per la programmazione e la valutazione. 

3. Il vero destinatario della Direttiva: l’amministrazione, non il singolo dipendente

Uno degli equivoci più frequenti riguarda il soggetto destinatario della Direttiva. È opportuno chiarire in modo netto che la Direttiva Zangrillo si rivolge primariamente alle amministrazioni pubbliche, non ai singoli dipendenti.

Il dipendente è destinatario mediato degli obblighi formativi, in quanto parte di un’organizzazione che -rispetto alle attività formative- ha il compito di:

• programmare,
• organizzare,
• finanziare,
• monitorare.

Questa impostazione è pienamente coerente con i principi del d.lgs. 165/2001, che attribuisce alla dirigenza la responsabilità della gestione delle risorse umane, inclusa la formazione.
La Direttiva, dunque, rafforza un obbligo organizzativo già esistente, senza trasformare la formazione in un dovere individuale del dipendente di carattere autogestito. 

4. Obblighi e responsabilità dei dirigenti

La Direttiva attribuisce ai dirigenti un ruolo centrale e di carattere sostanziale. In particolare, essi sono chiamati a:

• predisporre piani formativi coerenti con i fabbisogni organizzativi;
• garantire che il personale abbia accesso a iniziative formative adeguate;
• monitorare il raggiungimento degli obiettivi formativi;
• integrare la formazione nei sistemi di valutazione della performance.

Da qui deriva una conseguenza rilevante sul piano delle responsabilità: la mancata predisposizione o attuazione dei piani formativi rileva primariamente ai fini della valutazione della performance dirigenziale.
Se l’amministrazione non organizza la formazione, non mette a disposizione strumenti o non consente al personale di raggiungere le 40 ore annue, il profilo critico non è imputabile al singolo dipendente, ma alla capacità di governo delle risorse umane da parte della dirigenza.

5. Obblighi e ruolo dei dipendenti

Ai dipendenti pubblici la Direttiva richiede una partecipazione attiva e consapevole ai percorsi formativi programmati dall’amministrazione. L’obiettivo delle 40 ore annue costituisce un parametro di riferimento anche per il personale, ma non assume natura di obbligo individuale autonomo, sganciato dall’organizzazione.
Il dipendente, tuttavia, proattivamente:

• può segnalare fabbisogni formativi;
• può proporre iniziative esterne;
• può attivarsi per il proprio aggiornamento professionale.

L’iniziativa individuale è auspicabile ed utile ma di per sé non sufficiente: affinché le ore siano riconosciute ai fini degli obiettivi formativi e della performance, è necessario che la formazione sia riconosciuta e valorizzata dall’amministrazione, in coerenza con i piani e gli obiettivi organizzativi.

6. Quali corsi sono funzionali alla Direttiva

Un ulteriore punto che merita chiarezza riguarda la natura dei corsi “validi” ai fini della Direttiva. È necessario chiarire che la Direttiva Zangrillo:

• non istituisce alcun sistema di accreditamento o “bollinatura” ministeriale;
• non prevede elenchi ufficiali di corsi riconosciuti;
• non attribuisce automaticamente valore formativo a specifiche piattaforme o soggetti.

La valutazione sostanziale, circa l’utilità della formazione e la coerenza con il piano di sviluppo del proprio personale, è rimessa alle singole amministrazioni, che devono verificare se un’iniziativa formativa:

• è coerente con i fabbisogni formativi;
• ha contenuti pertinenti rispetto al ruolo del dipendente;
• è strutturata, documentabile e certificabile;
• contribuisce allo sviluppo delle competenze rilevanti per l’organizzazione.

In questo quadro, anche corsi specialistici esterni (ad esempio su appalti, trasparenza, anticorruzione, gestione dei processi) possono essere pienamente funzionali alla Direttiva, purché riconosciuti dall’ente come utili agli obiettivi formativi e di performance. A tal fine, le amministrazioni valutano l’utilità dei corsi di formazione esterni sulla base di criteri sostanziali quali la coerenza con i fabbisogni organizzativi, la pertinenza rispetto ai profili professionali, la struttura e tracciabilità delle attività formative e l’affidabilità del soggetto erogatore. La valutazione resta rimessa alla responsabilità dell’ente, nell’ambito della propria autonomia organizzativa.
Fermo restando quanto sopra è importante chiarire che la Direttiva Zangrillo non impone il ricorso a soggetti formatori esterni né introduce modelli centralizzati obbligatori. Le Pubbliche Amministrazioni possono legittimamente organizzare attività formative interne purché strutturate, documentabili e coerenti con i fabbisogni organizzativi. Anche tali iniziative concorrono al raggiungimento dell’obiettivo minimo annuale di formazione, sotto la responsabilità dell’amministrazione e della dirigenza.

7. Mancato raggiungimento delle 40 ore: quali conseguenze?

Il mancato raggiungimento dell’obiettivo delle 40 ore annue non determina automaticamente sanzioni disciplinari per il dipendente. La Direttiva, tuttavia, collega in modo esplicito la formazione alla performance organizzativa, alla performance dirigenziale, alla qualità dell’azione amministrativa.

Quale conseguenza:

• l’assenza di un’adeguata politica formativa può incidere negativamente sulla valutazione dei dirigenti;
• il dipendente è tenuto a collaborare e partecipare, ma nei limiti delle opportunità offerte e delle scelte organizzative dell’ente.

8. Considerazioni conclusive

La Direttiva Zangrillo non introduce un nuovo adempimento burocratico, né una “patente formativa” centralizzata ma rilegge la formazione come responsabilità organizzativa, leva di performance e strumento di creazione di valore pubblico
Secondo questa chiave di lettura, le amministrazioni sono tenute a governare la formazione in modo strutturato e i dipendenti sono tenuti a valorizzare l’investimento nelle competenze, all’interno di un sistema coerente e programmato.

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[1] In coerenza con l’approccio adottato, la Direttiva non individua materie formative in senso rigido, ma richiama ambiti tematici funzionali allo sviluppo della capacità amministrativa e alla produzione di valore pubblico. In tale prospettiva, rientrano tra le aree di formazione coerenti con la Direttiva, a titolo esemplificativo:

• le competenze giuridico-amministrative e tecnico-specialistiche connesse alle funzioni svolte (ad esempio contratti pubblici, trasparenza, prevenzione della corruzione, gestione dei procedimenti);
• le competenze organizzative, gestionali e manageriali (programmazione, gestione delle risorse, leadership, lavoro per obiettivi);
• le competenze per la transizione digitale e l’innovazione dei processi amministrativi;
• le competenze trasversali e relazionali;
• la formazione sui valori pubblici, sull’etica, sull’integrità e sulla qualità dell’azione amministrativa.

La riconducibilità delle singole iniziative formative a tali ambiti è valutata dalle amministrazioni in relazione ai propri fabbisogni organizzativi e agli obiettivi di performance.