Trasparenza e terzo settore: il perimetro applicativo del D.Lgs. 33/2013 secondo ANAC

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Con parere dell’11 marzo 2026, ANAC fornisce indicazioni sulla sottoponibilità degli enti del Terzo Settore al regime di trasparenza di cui al D.Lgs. 33/2013. All’esito della valutazione, l’Autorità chiarisce che non è la natura giuridica dell’ente a determinare gli obblighi di trasparenza, ma il tipo di attività svolta: quando l’ente opera nell’interesse pubblico, si attivano – in forma selettiva – le regole della trasparenza amministrativa.

 Quesito ad ANAC – Il rapporto tra trasparenza e Terzo Settore
Il parere dell’ANAC dell’11 marzo 2026 prende le mosse da un interrogativo sempre più ricorrente nella prassi: se e fino a che punto gli enti del Terzo Settore siano soggetti agli obblighi di pubblicazione previsti dal D.Lgs. 33/2013.
La questione è tutt’altro che marginale.
Gli enti del Terzo Settore, pur essendo soggetti privati, operano frequentemente in ambiti di interesse generale – spesso in stretto raccordo con le pubbliche amministrazioni – e risultano già destinatari di un articolato sistema di obblighi di trasparenza previsto dal Codice del Terzo Settore.
Il dubbio interpretativo si articola, dunque, su un duplice piano:

• se tali enti, ai fini della trasparenza amministrativa, possano essere considerati – almeno in parte – assimilabili alle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001;
• oppure se la disciplina speciale del Terzo Settore, costruita proprio per valorizzarne le peculiarità, esaurisca il quadro degli obblighi di pubblicità e trasparenza.

 La peculiarità degli enti del Terzo Settore
Per comprendere la risposta dell’ANAC è necessario partire dalla natura degli enti coinvolti e, soprattutto, dalla loro peculiare collocazione nell’ordinamento.
Gli enti del Terzo Settore sono soggetti di diritto privato, disciplinati dal D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo Settore – CTS), costituiti nelle forme tipiche dell’associazionismo e della fondazione – associazioni riconosciute e non, fondazioni, organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale, enti filantropici – e accomunati da alcuni tratti distintivi:

• assenza di scopo di lucro;
• divieto di distribuzione, anche indiretta, degli utili;
• obbligo di destinare eventuali avanzi di gestione al perseguimento delle finalità istituzionali.

Tali enti operano per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, svolgendo le attività di interesse generale individuate dall’art. 5 del CTS, tra cui:

• assistenza sociale e sanitaria;
• tutela dell’ambiente;
• attività culturali;
• protezione civile.

Proprio questa vocazione funzionale li colloca al centro di un fenomeno ormai strutturale: la progressiva esternalizzazione di attività di interesse pubblico da parte delle amministrazioni.
Sempre più spesso, infatti, attività riconducibili alle finalità istituzionali della pubblica amministrazione vengono svolte da enti del Terzo Settore attraverso convenzioni, affidamenti o modelli di amministrazione condivisa, determinando una significativa intersezione tra sfera pubblica e iniziativa privata.
In questo contesto si inserisce un sistema normativo autonomo e già fortemente strutturato sotto il profilo della trasparenza, delineato proprio dal Codice del Terzo Settore. La trasparenza, per tali enti, non è affidata a un unico strumento, ma si realizza attraverso un insieme coordinato di obblighi e canali di pubblicità.

Le pubblicazioni richieste dalla legge si articolano infatti su più livelli:

• RUNTS (Registro Unico Nazionale del Terzo Settore), che costituisce il principale strumento di pubblicità legale e garantisce la conoscibilità degli enti e dei loro dati essenziali;
• sito istituzionale dell’ente, quale sede di pubblicazione del bilancio sociale, delle informazioni sui contributi pubblici e, ove applicabile, degli strumenti di accesso civico;
• sezioni dedicate alla trasparenza, ove presenti, per gli adempimenti riconducibili al D.Lgs. 33/2013;
• ulteriori strumenti di diffusione, nei casi previsti dalla normativa.

Il sistema si completa attraverso specifici obblighi informativi previsti dal legislatore, tra cui:

• Iscrizione e pubblicità nel RUNTS, di cui agli artt. 45 ss. e art. 48 CTS che garantiscono la conoscibilità legale degli enti e dei loro atti fondamentali;
• Bilancio e bilancio sociale, di cui agli artt. 13 e 14 CTS che assicurano trasparenza economica e rendicontazione dell’impatto sociale;
• Obblighi in materia di raccolta fondi di cui agli art. 7 e art. 87, co. 6 CTS che garantiscono tracciabilità e correttezza nella gestione delle risorse;
• Pubblicazione delle convenzioni con le PA di cui all’art. 56 CTS che rende trasparenti i rapporti di collaborazione con le amministrazioni;
• Obblighi informativi su contributi pubblici di cui all’art. 1, commi 125-129, L. 124/2017 che assicurano la trasparenza delle risorse pubbliche percepite.

Da quanto sopra emerge un sistema di trasparenza già articolato e multilivello, che risponde all’esigenza di garantire la conoscibilità dell’azione degli enti senza snaturarne la natura privatistica. Proprio questa compresenza di autonomia privata e rilevanza pubblica delle attività svolte pone, tuttavia, il problema del coordinamento con la disciplina generale della trasparenza amministrativa di cui al D.Lgs. 33/2013, al fine di evitare sovrapposizioni e duplicazioni, mantenendo al contempo adeguati livelli di accountability verso la collettività.

Il percorso logico dell’ANAC: due modelli di trasparenza
L’Autorità affronta il quesito distinguendo nettamente tra le due ipotesi previste dall’art. 2-bis del D.Lgs. 33/2013.

1. Il modello “forte”: l’assimilazione alla pubblica amministrazione ai fini della trasparenza

In primo luogo, ANAC verifica se l’ente in questione possa essere ricondotto alla categoria dei soggetti privati assimilati alle pubbliche amministrazioni.
Ai sensi dell’art. 2-bis, comma 2, tale assimilazione richiede la presenza congiunta di tre elementi:

• una dimensione economica significativa (bilancio superiore a 500.000 euro);
• un finanziamento pubblico maggioritario;
• un controllo pubblico sulla governance (nomina degli organi).

Nel caso attenzionato, solo il requisito dimensionale risulta soddisfatto.
Ne deriva che, rispetto all’ente richiedente il parere, non si configura quella situazione di sostanziale dipendenza dalla pubblica amministrazione che giustificherebbe l’applicazione integrale della disciplina della trasparenza.

2. Il modello “funzionale”: la trasparenza per attività

Esclusa l’assimilazione piena, l’ANAC riconduce il caso nell’ambito dell’art. 2-bis, comma 3.

È questo il passaggio centrale del parere.
L’Autorità rileva che le attività svolte – servizi sanitari, trasporto di emergenza, assistenza sociale, protezione civile – sono intrinsecamente connesse alle finalità istituzionali delle pubbliche amministrazioni e, pertanto, qualificabili come attività di interesse pubblico.
In questa prospettiva, ciò che assume rilievo non è la qualificazione soggettiva dell’ente, bensì la natura oggettiva delle attività esercitate. Quando un ente privato è chiamato a svolgere attività riconducibili alla sfera pubblica, si giustifica l’applicazione delle regole di trasparenza, seppure in modo circoscritto e proporzionato.
Come anche indicato dalla stessa ANAC nel proprio parere “ciò che assume rilevanza […] è lo svolgimento […] di attività di pubblico interesse” e l’applicazione della trasparenza è “limitata ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse”.

 Un sistema a doppio binario
La soluzione adottata dall’ANAC conduce a un assetto che può essere efficacemente descritto come “a doppio binario”. Da un lato, continua a trovare piena applicazione la disciplina speciale del Terzo Settore, che rappresenta il quadro normativo principale di riferimento; dall’altro, il D.Lgs. 33/2013 interviene in funzione integrativa, limitatamente alle attività di pubblico interesse e nei soli ambiti in cui ciò non comporti duplicazioni rispetto agli obblighi già previsti dal Codice del Terzo Settore.
Non a caso, l’Autorità richiama espressamente l’esigenza di evitare sovrapposizioni evitando duplicazioni con la disciplina speciale del Terzo Settore

 Quali obblighi di trasparenza si applicano concretamente
Il parere individua con chiarezza gli obblighi di trasparenza effettivamente applicabili. Devono essere garantiti gli obblighi disciplinari dalle seguenti disposizioni del D.Lgs. 33/2013, quali

• 37 in tema di contratti pubblici, quando l’ente operi come stazione appaltante;
• 26 e 27 in tema di pubblicazione di sovvenzioni e vantaggi economici concessi;
• 5 e 5-bis relativamente accesso civico semplice e generalizzato.

Non trovano invece applicazione gli obblighi relativi ai procedimenti amministrativi (art. 35 Decreto Trasparenza) e gli obblighi di trasparenza estesi all’intera organizzazione dell’ente.
Per quanto riguarda bilanci e servizi erogati, l’ANAC chiarisce che gli obblighi possono ritenersi assolti attraverso strumenti già previsti dal Codice del Terzo Settore, in particolare la pubblicazione del bilancio sociale.

 Indicazioni operative: una trasparenza “mirata” e selettiva
Dal parere emerge un’impostazione operativa chiara, fondata su selettività e proporzionalità.
In primo luogo, gli enti sono chiamati a effettuare una puntuale mappatura delle attività, distinguendo tra:

• attività di natura privatistica;
• attività di pubblico interesse.

Solo queste ultime rilevano ai fini dell’applicazione del D.Lgs. 33/2013.
In secondo luogo, è necessario organizzare internamente la gestione degli obblighi residui. In particolare, con riferimento all’accesso civico, gli enti devono conformarsi – nei limiti sopra indicati – alla disciplina di cui agli artt. 5 e 5-bis del D.Lgs. 33/2013, individuando:

• i riferimenti per la presentazione delle istanze;
• il soggetto responsabile;
• le modalità di gestione delle richieste;
• un registro degli accessi, quale strumento di tracciabilità e trasparenza.

In questa prospettiva, possono essere utilmente richiamate – con gli opportuni adattamenti – le indicazioni già fornite dall’ANAC con la delibera n. 1134/2017, che costituisce tuttora il riferimento generale per l’applicazione della trasparenza ai soggetti privati.

Conclusioni
Il parere dell’ANAC si inserisce in un orientamento ormai consolidato, che valorizza la specificità del Terzo Settore senza sottrarlo alle esigenze di trasparenza proprie dell’azione pubblica. Gli enti, pur svolgendo attività di interesse pubblico, non sono assimilabili alle pubbliche amministrazioni, ma non possono neppure essere considerati del tutto estranei alle logiche della trasparenza.Si conferma, così, un modello intermedio, fondato su un principio di fondo di particolare rilievo secondo cui la trasparenza non segue l’ente, ma l’attività.
Quando l’ente opera nell’interesse pubblico è tenuto a garantire forme di trasparenza adeguate e proporzionate; quando invece agisce in ambito privatistico, resta disciplinato dal proprio regime speciale.
È in questo equilibrio tra autonomia privata e funzione pubblica che si definisce il ruolo del Terzo Settore e, con esso, un sistema di trasparenza coerente, sostenibile ed efficace.