Accesso civico generalizzato: la gestione delle istanze manifestamente generiche

A cura di Rosalisa Lancia, DG Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Nel contesto dell’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5, co. 2 del Decreto Trasparenza, le istanze manifestamente generiche rappresentano una delle principali cause di inammissibilità delle richieste di trasparenza amministrativa. La giurisprudenza ha delineato con chiarezza i contorni di questa problematica, fornendo criteri precisi per identificare e gestire tali istanze.

Definizione e caratteristiche delle istanze manifestamente generiche

In via preliminare, risulta utile definire cosa si intende per istanza manifestamente generica.
Le istanze manifestamente generiche sono le richieste di accesso civico generalizzato caratterizzate da formulazione eccessivamente vaga, indeterminata o esplorativa, tali da non consentire all’amministrazione di identificare con precisione i dati, documenti o informazioni richiesti. Come chiarito dal TAR Lazio Latina nella sentenza n. 263 del 2022, “non sono ammissibili richieste meramente esplorative, cioè volte semplicemente a scoprire di quali informazioni l’Amministrazione dispone, o manifestamente irragionevoli, tali cioè da dover comportare un carico di lavoro in grado d’interferire con il buon funzionamento dell’Amministrazione“.
La medesima pronuncia ha ribadito, infatti, che l’istanza di accesso civico generalizzato, “anche se libera da requisiti soggettivi legittimanti, deve comunque identificare ‘i dati, le informazioni o i documenti richiesti’ ex art. 5 comma 3, d.lg. n. 33/2013“.

Criteri giurisprudenziali di identificazione dell’istanza manifestamente generica

La giustizia amministrativa unitamente alla Circolare c.d. FOIA (circ. 30 maggio 2017, n. 2/2017 Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)) ha elaborato diversi parametri per definire un’istanza completa e, pertanto, accoglibile.

Gli stessi criteri se utilizzati a contrario valgono a definire l’istanza manifestamente generica. A tal riguardo rilevano:

• Criterio della specificità: l’istanza deve identificare in modo puntuale e specifico i dati, le informazioni o i documenti richiesti. A titolo esemplificativo si cita il TAR Sardegna che nella sentenza n. 599 del 2023 ha chiarito che “l’istanza volta ad ottenere indiscriminatamente tutti i documenti relativi ad un procedimento amministrativo, inclusi elaborati progettuali e dichiarazioni di controinteressati, deve ritenersi inammissibile per genericità quando si traduce in una richiesta esplorativa che travalica le finalità dell’istituto“;
• Criterio dell’onerosità: le richieste non devono comportare un carico irragionevole di lavoro per l’amministrazione. Come evidenziato dal TAR Lazio Roma nella sentenza n. 18389 del 2024, “l’amministrazione è tenuta a consentire l’accesso generalizzato anche quando riguarda un numero cospicuo di documenti ed informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente irragionevole, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione“.
• Criterio della finalità: le istanze non devono configurarsi come strumento di controllo generalizzato sull’operato amministrativo. Il TAR Abruzzo nella sentenza n. 79 del 2023 ha precisato che “non sono pertanto ammissibili istanze di accesso formulate in modo generico e finalizzate alla verifica della correttezza dell’operato amministrativo in relazione a specifiche posizioni individuali, in quanto tali richieste si traducono in un controllo generalizzato“.

Modalità di gestione delle istanze generiche

L’amministrazione deve gestire le istanze manifestamente generiche attraverso un procedimento che rispetti i principi di trasparenza e motivazione e che si fondi sui seguenti tre principi e momenti:

1. Valutazione preliminare: l’amministrazione deve effettuare una valutazione caso per caso, considerando i criteri indicati dalla Circolare FOIA n. 2/2017. Come ben evidenziato dalla generale giurisprudenza, la ragionevolezza della richiesta va valutata tenendo conto dell’eventuale attività di elaborazione (ad es. oscuramento di dati personali) che l’amministrazione dovrebbe svolgere per rendere disponibili i dati e documenti richiesti, delle risorse interne che occorrerebbe impiegare per soddisfare la richiesta, da quantificare in rapporto al numero di ore di lavoro per unità di personale, della rilevanza dell’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare”;
2. Bilanciamento degli interessi: l’amministrazione deve operare un necessario bilanciamento tra il diritto alla trasparenza e l’esigenza di non pregiudicare il buon andamento dell’azione amministrativa. Esemplificativamente il TAR Lazio Roma nella sentenza n. 18361 del 2024 ha chiarito che “dal sistema normativo di riferimento si ricava un principio generale che impone una necessaria operazione di bilanciamento tra il diritto alla trasparenza e l’esigenza di non pregiudicare, attraverso un improprio esercizio del diritto di accesso, il buon andamento dell’Amministrazione“;
3. Provvedimento motivato: in caso di diniego per genericità, l’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso e motivato ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, specificando le ragioni che rendono la richiesta manifestamente generica o irragionevole.

Limiti all’elaborazione di dati

Un aspetto fondamentale nella gestione delle istanze generiche riguarda i limiti all’attività di elaborazione che può essere richiesta all’amministrazione. La giurisprudenza ha stabilito che l’accesso civico generalizzato “è limitato ai dati e documenti già formati e detenuti dalle pubbliche amministrazioni, non potendo avere ad oggetto mere informazioni o dati che richiedono un’attività di elaborazione“; questo noto principio è da ultimo precisato dal TAR Lazio Roma nella sentenza n. 18369 del 2024 che aggiunge che l’istituto dell’accesso civico generalizzato “pone in capo all’amministrazione un mero dovere di ‘dare’ (rendere conoscibile un quid già precostituito) e non un preliminare dovere di ‘facere’ (confezionare una documentazione prima inesistente)“.

Possibilità di riformulazione – Il c.d. “dialogo cooperativo”

Quando l’amministrazione rileva la genericità di un’istanza, la prassi amministrativa suggerisce di invitare il richiedente a riformulare la domanda in termini più specifici e circostanziati, come evidenziato dal TAR Lazio Latina con la sentenza n. 263 del 2022 che ha riconosciuto “la possibilità per l’istante di ripresentare una nuova richiesta adeguatamente circostanziata“.
La Circolare FOIA sopra citata fornisce indicazioni operative fondamentali per la gestione delle istanze di accesso civico generalizzato, incluse quelle manifestamente generiche. Un aspetto centrale della Circolare riguarda proprio il cosiddetto “dialogo cooperativo” che l’amministrazione dovrebbe attivare quando si trova di fronte a istanze potenzialmente problematiche.
Come evidenziato da varia giurisprudenza, il dialogo endoprocedimentale previsto dalla Circolare impone che qualora la trattazione dell’istanza di accesso civico generalizzato sia suscettibile di arrecare un pregiudizio serio ed immediato al buon funzionamento della pubblica amministrazione, questa contatti il richiedente e lo assista nella ridefinizione dell’oggetto della richiesta prima di decidere sull’istanza.
È tuttavia importante sottolineare che il dialogo cooperativo rappresenta una facoltà dell’amministrazione e non un obbligo giuridico vincolante, facoltà ben chiarita dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5702 del 2019, “Il dialogo cooperativo tra amministrazione e richiedente per giungere ad una soluzione concordata sul perimetro concreto dell’accesso civico costituisce una mera facoltà dell’ente e non un obbligo previsto dalla normativa di riferimento“.
È, inoltre, fondamentale precisare che il dialogo cooperativo non può trasformarsi in un meccanismo per eludere l’obbligo di pronuncia entro i termini: nonostante la Circolare suggerisca l’attivazione del dialogo cooperativo, questo non modifica il termine perentorio di trenta giorni previsto dall’art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 33/2013. L’amministrazione deve comunque concludere il procedimento entro tale termine, eventualmente con un provvedimento di diniego motivato se ritiene la richiesta manifestamente generica o irragionevole.

Aspetti pratici dei rilievi di genericità

Nella prassi amministrativa, in coerenza con la Circolare FOIA, quando l’amministrazione rileva profili di genericità, può:

• Contattare tempestivamente il richiedente per invitarlo a specificare meglio la richiesta;
• Fornire assistenza per la riformulazione dell’istanza in termini più precisi;
• Valutare la riformulazione se presentata entro il termine di trenta giorni;
• Adottare comunque un provvedimento espresso entro il termine, sia in caso di accoglimento che di diniego.

Come evidenziato dalla giurisprudenza, tale modalità di agire deve essere intesa, alla luce dei generali principi di proporzionalità e ragionevolezza, come un invito a cercare una soluzione consensuale, ad esempio mediante la sollecitazione del richiedente a rimodulare la propria istanza in modo da ridurne l’ambito, così da salvaguardare sia l’interesse pubblico al buon andamento della p.a. sia l’interesse, anch’esso di rilievo pubblicistico, di garantire l’accesso generalizzato ai dati in possesso della amministrazione”.

Conclusioni

In conclusione, le istanze manifestamente generiche rappresentano un limite necessario all’esercizio dell’accesso civico generalizzato, finalizzato a preservare l’equilibrio tra trasparenza amministrativa e funzionalità dell’azione pubblica. La loro gestione richiede un’attenta valutazione caso per caso, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza che informano l’intero sistema della trasparenza amministrativa.