Divieto di pantouflage: ultimi chiarimenti ANAC sui presupposti applicativi

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Il contributo analizza il parere ANAC del 22 dicembre 2025 sul divieto di pantouflage, ricostruendone i presupposti applicativi nel quadro evolutivo dei PNA 2010, 2022 e 2025. Un approfondimento utile per comprendere l’approccio attuale, fondato su prevenzione, proporzionalità e valutazione concreta del rischio.

1. Il caso e il quadro normativo di riferimento

Con il parere del 22 dicembre 2025 (fasc.n.5442/2025), l’Autorità Nazionale Anticorruzione è tornata a pronunciarsi sull’ambito di applicazione del divieto di pantouflage di cui all’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. n.165/2001, fornendo chiarimenti di particolare rilievo sul piano interpretativo e operativo.
Il caso sottoposto all’attenzione dell’Autorità riguardava un dipendente pubblico che, negli ultimi anni di servizio, aveva svolto attività connesse all’ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive, senza tuttavia esercitare poteri autoritativi o negoziali nei confronti della società sportiva presso la quale intendeva successivamente assumere servizio.
La disposizione normativa di riferimento – introdotta dall’art. 1, comma 42, della legge n.190/2012 – stabilisce che i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni non possano svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività amministrativa svolta mediante l’esercizio dei medesimi poteri.
Fin dalla sua introduzione, il divieto di pantouflage si inserisce nel più ampio sistema delle misure di prevenzione della corruzione, quale strumento volto a governare il fenomeno delle c.d. revolving doors, già individuato come area di rischio nel PNA 2010, in quanto idoneo a compromettere l’imparzialità dell’azione amministrativa e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

2. La ratio del divieto tra prevenzione e proporzionalità

Nel parere in esame, l’ANAC richiama espressamente la finalità della norma, evidenziando come il divieto di pantouflage sia volto a ridurre il rischio che soggetti privati possano esercitare pressioni o condizionamenti sullo svolgimento dei compiti istituzionali, prospettando al dipendente opportunità di impiego o incarichi una volta cessato dal servizio.
Tale impostazione si colloca in linea di continuità con la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7411/2019), che ha chiarito come la disposizione non persegua finalità punitive, bensì preventive, mirando a scongiurare situazioni di conflitto di interessi, in particolare di matrice corruttiva.
Già il PNA 2010 aveva individuato il passaggio non regolato tra settore pubblico e privato come fattore critico di rischio, mentre i successivi PNA – da ultimo il PNA 2022 e il PNA 2025 – hanno progressivamente rafforzato un approccio fondato sulla valutazione concreta del rischio e sulla proporzionalità delle misure, evitando automatismi applicativi sganciati dall’effettivo esercizio di poteri rilevanti.

3. I presupposti applicativi del divieto secondo l’ANAC

Nel parere del 22 dicembre 2025, l’Autorità ribadisce che l’applicazione del divieto di pantouflage presuppone la contestuale sussistenza di tre condizioni:

1. l’appartenenza dell’amministrazione e dell’incarico di provenienza al perimetro soggettivo di applicazione dell’art. 53, comma 16-ter;
2. l’esercizio, nel triennio precedente alla cessazione del rapporto, di poteri autoritativi o negoziali in rappresentanza dell’amministrazione nei confronti del soggetto privato interessato;
3. la natura dell’incarico da assumere presso il privato quale attività lavorativa o professionale svolta in favore di un soggetto destinatario dell’attività amministrativa esercitata mediante i medesimi poteri.

L’ANAC sottolinea come tali presupposti debbano essere verificati in modo puntuale e concreto, in coerenza con l’impostazione già adottata nei PNA e nelle Linee guida n.1 sul pantouflage (Delibera ANAC n.493/2024).

4. L’esercizio “concreto ed effettivo” dei poteri autoritativi e negoziali

Il profilo di maggiore interesse del parere risiede nella riaffermazione del principio secondo cui il divieto di pantouflage presuppone l’esercizio concreto ed effettivo di poteri autoritativi o negoziali, esercitati in modo sostanziale e idoneo a incidere su una specifica situazione giuridica del soggetto privato.
Secondo l’ANAC, rientrano in tali poteri sia i provvedimenti finalizzati alla conclusione di contratti per l’acquisizione di beni e servizi, sia gli atti unilaterali autoritativi che incidono sulle posizioni giuridiche soggettive dei destinatari. Non è invece sufficiente il mero svolgimento di funzioni pubblicistiche o di supporto, prive di un’effettiva capacità decisionale o di incidenza diretta.
Nel caso di specie, le attività svolte dal dipendente – consistenti nella bonifica dello stadio, nell’attivazione del sistema di videosorveglianza e nella documentazione video-fotografica delle fasi del servizio – sono state ricondotte a misure generali di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, non riconducibili all’esercizio di poteri autoritativi o negoziali nei confronti della società sportiva.
La distinzione operata dall’Autorità è coerente con l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il divieto di pantouflage non può fondarsi su criteri meramente formali o sulla sola qualifica rivestita dal dipendente, ma richiede l’accertamento di un’incidenza concreta e determinante sull’attività del soggetto privato (TAR Veneto, sent. n. 407/2018).

5. Il pantouflage nella logica del PNA 2022 e del PNA 2025

L’impostazione seguita nel parere appare pienamente coerente con il PNA 2022, che qualifica il pantouflage come misura di prevenzione da applicare secondo una logica di risk-based approach, valorizzando la valutazione del rischio effettivo e la proporzionalità degli strumenti adottati.

Il PNA 2025, a sua volta, insiste sulla necessità di integrare le misure anticorruzione nei processi organizzativi e decisionali delle amministrazioni, evitando interpretazioni eccessivamente estensive del divieto che potrebbero risultare sproporzionate rispetto al rischio concreto e difficilmente sostenibili sul piano organizzativo.

In tale prospettiva, il parere del 22 dicembre 2025 contribuisce a delineare un’applicazione equilibrata dell’istituto, idonea a salvaguardare le finalità di prevenzione senza comprimere in modo ingiustificato la libertà lavorativa dei dipendenti cessati dal servizio.

6. Misure di prevenzione e controllo del pantouflage

Il sistema di controllo del pantouflage si configura come un meccanismo articolato e diffuso, che coinvolge l’ANAC in funzione di vigilanza e consulenza, le singole amministrazioni nell’implementazione di misure preventive e procedurali e le stazioni appaltanti nella verifica del rispetto del divieto. In tale contesto, le misure procedurali e dichiarative rappresentano un elemento imprescindibile del sistema di prevenzione, creando una vera e propria “catena di responsabilità” che accompagna il dipendente dall’ingresso all’uscita dall’amministrazione e assicura la piena consapevolezza degli obblighi normativi.

Il sistema si articola su più livelli e coinvolge una pluralità di soggetti istituzionali.

6.1 Controlli ex ante

Rientrano in questa categoria i pareri facoltativi dell’ANAC, le clausole contrattuali di richiamo al divieto, nonché l’inserimento di specifiche dichiarazioni nei bandi e negli atti di assunzione.

6.2 Controlli ex post

L’ANAC esercita poteri di vigilanza e accertamento ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n.190/2012, potendo verificare l’eventuale violazione del divieto e applicare le conseguenti misure sanzionatorie.

6.3 Misure organizzative interne

Un ruolo centrale è attribuito al PTPCT, oggi confluito nel PIAO, e al RPCT, cui spetta la valutazione del rischio di pantouflage e il monitoraggio delle situazioni potenzialmente rilevanti, anche mediante la rotazione del personale.

6.4 Obblighi informativi e dichiarativi

Particolare rilievo assumono l’informativa resa al dipendente all’atto dell’assunzione, le dichiarazioni richieste in sede di cessazione del rapporto e i controlli sulla loro veridicità, anche mediante verifiche a campione e monitoraggi successivi.

7. Sanzioni e conseguenze

In caso di violazione del divieto, la normativa prevede la nullità dei contratti conclusi, il divieto per il soggetto privato di contrattare con la PA per tre anni e l’obbligo di restituzione dei compensi percepiti; ferma restando, secondo l’orientamento giurisprudenziale, la possibilità per l’ANAC di disporre un’annotazione a carattere informativo e non interdittivo nel Casellario informatico.

8. Considerazioni conclusive

Il parere ANAC del 22 dicembre 2025 si inserisce in un quadro interpretativo ormai consolidato, confermando che il divieto di pantouflage richiede l’effettivo esercizio di poteri autoritativi o negoziali in modo concreto e sostanziale: non ogni attività svolta dal dipendente pubblico, pur connotata da profili pubblicistici, è idonea ad attivare il divieto. Con questo approccio il rischio delle revolving doors viene affrontato in un ottica preventive, con rispetto dei criteri di proporzionalità e sostebilità.