Accesso documentale tra PPAA e leale cooperazione istituzionale: i quesiti più frequenti

A cura di Rosalisa Lancia, Direttore Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Nel rapporto tra pubbliche amministrazioni, l’accesso ai documenti non si atteggia come una semplice pretesa ostensiva, né come una mera cortesia istituzionale. L’art. 22, comma 5, della L. 241/1990 colloca l’acquisizione documentale tra enti pubblici dentro una logica cooperativa, nella quale la richiesta deve essere funzionale all’esercizio di competenze pubbliche determinate e la risposta dell’amministrazione detentrice deve essere ispirata a correttezza, proporzionalità e collaborazione effettiva. Di seguito una breve nota, con indicazione dei quesiti più frequenti nella pratica.

L’art. 22, comma 5, della L. 241/1990 prende in considerazione l’ipotesi in cui l’esigenza di acquisire documenti amministrativi non provenga da un soggetto privato, ma da una pubblica amministrazione o da altro soggetto pubblico.
La norma stabilisce che tale acquisizione, ove non rientri nei casi di acquisizione d’ufficio disciplinati dall’art. 43 del D.P.R. 445/2000, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale. La disposizione opera, dunque, nei rapporti tra amministrazioni quando un ente abbia necessità di ottenere documenti detenuti da un’altra amministrazione per lo svolgimento delle proprie funzioni: ad esempio nell’ambito di un procedimento amministrativo, di un’attività istruttoria, di una verifica, di un controllo, di una funzione di vigilanza o della tutela di una posizione istituzionalmente rilevante. Proprio perché inserita in un rapporto tra soggetti pubblici, la richiesta non può essere letta secondo una logica meramente oppositiva tra richiedente e detentore del documento; tuttavia, ciò non significa che essa possa prescindere dalle regole proprie dell’accesso documentale.
Il richiamo alla leale cooperazione non introduce, infatti, un canale libero o informale di circolazione documentale tra amministrazioni.
La richiesta resta necessaria e deve provenire da un soggetto qualificato dell’amministrazione interessata. In questo senso, l’art. 5, comma 4, del D.P.R. 184/2006 chiarisce che, quando la richiesta proviene da una pubblica amministrazione, essa è presentata dal titolare dell’ufficio interessato o dal responsabile del procedimento amministrativo ed è trattata ai sensi dell’art. 22, comma 5, della L. 241/1990. Ne consegue che l’amministrazione richiedente deve formulare un’istanza riconoscibile, specifica e motivata.
Essa deve indicare quali documenti intende acquisire, quale ufficio o procedimento ne abbia necessità e quale sia il collegamento tra gli atti richiesti e l’esercizio delle proprie attribuzioni. Anche nel rapporto tra enti pubblici, dunque, l’accesso non può trasformarsi in uno strumento esplorativo o in una forma di controllo generalizzato sull’attività di altra amministrazione.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in questa prospettiva, che anche il soggetto pubblico deve dimostrare la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato alla documentazione richiesta. Tale interesse assume naturalmente una connotazione istituzionale, perché è riferito all’esercizio di funzioni pubbliche; tuttavia, deve comunque essere esplicitato e reso verificabile. La leale cooperazione non sostituisce quindi i presupposti dell’accesso documentale, ma ne orienta l’applicazione nei rapporti tra amministrazioni, imponendo un comportamento corretto e proporzionato da entrambe le parti.

Dal lato dell’amministrazione detentrice, il principio di leale cooperazione esclude atteggiamenti meramente formalistici, dilatori o inutilmente oppositivi. L’ente che conserva i documenti deve esaminare la richiesta in modo effettivo, valutando se e in che misura la documentazione possa essere trasmessa, anche attraverso soluzioni intermedie o selettive.
La collaborazione istituzionale non implica, però, un obbligo incondizionato di ostensione. L’amministrazione destinataria conserva il potere-dovere di verificare la sussistenza dei presupposti dell’accesso e degli eventuali limiti previsti dall’ordinamento.
Tra questi limiti possono assumere rilievo anche le esigenze di tutela della riservatezza e dei dati personali. La privacy non giustifica un diniego automatico, soprattutto quando la richiesta provenga da un’altra amministrazione per finalità istituzionali; impone, però, una valutazione concreta sulla pertinenza e necessità dei dati richiesti. Ove possibile, l’amministrazione detentrice dovrà preferire soluzioni compatibili con l’interesse ostensivo, quali la trasmissione parziale, l’oscuramento dei dati non necessari o la limitazione dell’accesso ai soli documenti effettivamente funzionali alla finalità dichiarata.

Il principio di leale cooperazione svolge quindi una funzione bilaterale. Da un lato, responsabilizza l’amministrazione richiedente, che deve evitare richieste generiche, massive o non adeguatamente motivate; dall’altro, vincola l’amministrazione detentrice a non opporre resistenze pretestuose e a ricercare, quando possibile, modalità ragionevoli di soddisfacimento dell’istanza. Il punto di equilibrio non è dunque l’accesso automatico, ma l’accesso motivato, pertinente e gestito secondo correttezza istituzionale.

È in questo quadro che va collocato anche l’eventuale contenzioso. Nei rapporti tra pubbliche amministrazioni, il ricorso al giudice non rappresenta la modalità ordinaria di gestione della richiesta documentale, perché il sistema presuppone anzitutto un confronto collaborativo tra enti. Tuttavia, quando tale confronto non consenta di superare il dissenso, e l’amministrazione detentrice opponga un rifiuto espresso, implicito o comunque non adeguatamente giustificato, la tutela giurisdizionale non può ritenersi preclusa. Essa costituisce piuttosto uno strumento residuale, destinato a intervenire quando la cooperazione istituzionale non abbia funzionato.

In conclusione, l’art. 22, comma 5, della L. 241/1990 non elimina gli oneri propri dell’accesso documentale, ma li adatta al rapporto tra soggetti pubblici. La pubblica amministrazione richiedente deve presentare una richiesta formale, qualificata e motivata; deve dimostrare il collegamento tra i documenti richiesti e l’esercizio delle proprie funzioni; deve rispettare i principi di specificità, proporzionalità e non eccedenza. L’amministrazione detentrice, a sua volta, deve collaborare lealmente, evitando dinieghi immotivati o dilatori, ma può limitare, differire o negare l’accesso quando ricorrano effettivi limiti normativi, purché la decisione sia puntualmente motivata.

Per facilitare un pronto utilizzo delle indicazioni, si fornisce una sintetica rappresentazione tabellare dei quesiti più frequenti.