Pantouflage: rifiuto di sottoscrizione della clausola da parte del dipendente e controlli post employment – Implicazioni operative per gli RPCT

A cura di Rosalisa Lancia, DG Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica

Il rifiuto del dipendente di sottoscrivere la clausola di pantouflage non incide sull’efficacia del divieto, ma impone all’ente di rafforzare i controlli. Il contributo analizza il recente parere ANAC e individua le principali modalità operative per gli RPCT.

Contesto di riferimento
Il tema del pantouflage rappresenta una delle misure di prevenzione più delicate del sistema anticorruzione, perché opera su un terreno sensibile – quello del passaggio dal pubblico al privato – coinvolgendo una pluralità di soggetti e livelli di responsabilità (ente, dipendente, soggetti terzi).
Nella prassi può accadere che il presidio disposto dall’ente risulti debole sul piano operativo: le amministrazioni tendono a concentrarsi sugli adempimenti dichiarativi, mentre rimangono meno sviluppati i meccanismi di controllo effettivo.
Un recente parere ANAC (Fasc. ANAC n. 1049/2026) offre l’occasione per affrontare il tema in modo più concreto, soffermandosi su una fattispecie specifica ma altamente significativa: il rifiuto, da parte del dipendente, di sottoscrivere la clausola di pantouflage e le conseguenze che ne derivano per l’ente e per il RPCT.

 Il quadro normativo e la logica della misura
Il riferimento normativo è l’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001, che introduce un divieto volto a prevenire fenomeni di “porta girevole” tra amministrazione e soggetti privati.
La disposizione stabilisce che i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali non possano, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto, svolgere attività lavorativa o professionale presso soggetti privati destinatari dell’attività amministrativa svolta.

La ratio della norma è stata chiarita in modo autorevole dalla Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 36593 del 25 novembre 2021, che ha evidenziato la duplice finalità del presidio: da un lato, evitare che l’esercizio del potere pubblico sia “inquinato” anche solo dalla prospettiva di un vantaggio personale futuro; dall’altro, scongiurare il rischio che le conoscenze e le relazioni maturate dal dipendente pubblico vengano utilizzate, dopo la cessazione del rapporto, da operatori economici, con effetti distorsivi della concorrenza.
Questa seconda dimensione, di natura pro-concorrenziale, è particolarmente rilevante perché evidenzia come il pantouflage non sia solo una misura interna all’ente, ma incida anche sull’equilibrio del mercato e sulla parità tra operatori economici.
Le Sezioni Unite hanno inoltre chiarito che ANAC è titolare del potere di accertare la violazione della norma e di applicarne le conseguenze, anche nei confronti dei soggetti privati, superando i precedenti contrasti giurisprudenziali.

Sul piano interpretativo, ANAC ha progressivamente adottato una lettura sostanziale della norma. Il riferimento ai “poteri autoritativi o negoziali” non è limitato ai soli soggetti formalmente titolari del potere decisionale, ma comprende anche coloro che, attraverso attività istruttorie o tecniche, abbiano inciso in modo significativo sul procedimento. Il criterio applicativo tende quindi a essere funzionale e non meramente formale, ampliando il perimetro dei soggetti potenzialmente coinvolti.

Il PNA 2022 si colloca in questa linea interpretativa, evidenziando la necessità di integrare in concreto il pantouflage nei sistemi di gestione del rischio, affiancando agli strumenti dichiarativi un sistema di monitoraggio effettivo.

Il regime sanzionatorio: struttura ed effettività
La disciplina del pantouflage non si limita a introdurre un divieto, ma prevede un articolato sistema di conseguenze giuridiche in caso di violazione.
In primo luogo, il contratto stipulato in violazione del divieto è affetto da nullità. Sotto il profilo giuridico, si tratta di una nullità testuale posta a tutela di interessi pubblici, che opera ipso iure ed è rilevabile d’ufficio. Ciò significa che la nullità si produce automaticamente sul piano giuridico. Diverso è il piano dell’effettività pratica: perché la nullità produca conseguenze concrete, è necessario che l’amministrazione si attivi, contestando la violazione e adottando gli atti conseguenti. L’assenza di automatismo riguarda quindi l’attuazione delle conseguenze, non l’esistenza della nullità.

Accanto a tale effetto, la norma prevede il divieto per il soggetto privato di contrarre con la pubblica amministrazione. Anche questo richiede una traduzione operativa da parte dell’ente che accerta la violazione, attraverso l’esclusione da procedure di gara o l’attivazione di clausole contrattuali.

Un ulteriore profilo riguarda la restituzione dei compensi percepiti dal dipendente. Qui entra in gioco il ruolo della Corte dei conti, che opera su un piano distinto rispetto ad ANAC. Mentre ANAC interviene sull’accertamento della violazione e sugli effetti nei confronti del soggetto privato, la Corte dei conti è competente per la responsabilità amministrativo-contabile del dipendente e per la restituzione delle somme percepite, normalmente nell’ambito di un giudizio per danno erariale attivato su segnalazione dell’ente o anche d’ufficio dalla Procura erariale.

Si configura quindi un sistema articolato, in cui ANAC presidia il rispetto della norma e gli effetti sui rapporti contrattuali; l’ente attiva le conseguenze amministrative e contrattuali; la Corte dei conti interviene sul piano della responsabilità patrimoniale.

Posto quanto sopra, ciò che emerge con chiarezza è che il sistema sanzionatorio, pur essendo formalmente articolato, incontra nella prassi una criticità fondamentale: la difficoltà di intercettare le violazioni. Ed è proprio questa difficoltà che sposta l’attenzione dal piano sanzionatorio a quello, più rilevante, dei controlli.

 Il rifiuto della clausola: il caso affrontato da ANAC
È in questo contesto che si inserisce il parere ANAC relativo al rifiuto di sottoscrizione della clausola di pantouflage.
La prassi amministrativa prevede normalmente l’acquisizione di una dichiarazione da parte del dipendente al momento della cessazione del rapporto, con funzione ricognitiva del divieto. Possono essere presenti anche clausole informative nei contratti di lavoro, ma la funzione principale di attestazione è riferita alla fase di uscita.
ANAC chiarisce che tale clausola non ha natura costitutiva, bensì meramente ricognitiva: il divieto opera direttamente per legge, indipendentemente dalla sottoscrizione. Da ciò discende che il rifiuto del dipendente non incide sull’efficacia della misura. Il divieto continua ad operare in ogni caso.
Sul punto, il parere aggiunge un’indicazione operativa particolarmente utile: a fronte di specifico rifiuto opposto dal dipendente alla sottoscrizione dell’impegno, l’ente può procedere, in via sussidiaria e residuale, al mero invio di una comunicazione ricognitiva degli obblighi di cui all’art. 53 comma 16-ter e al suo richiamo nella determinazione di cessazione dal servizio.
Si tratta di un passaggio importante, perché chiarisce che, pur rimanendo preferibile la sottoscrizione dell’impegno da parte del dipendente in uscita, l’ente non resta privo di strumenti e può comunque formalizzare la conoscibilità della misura e la tracciabilità dell’informazione resa al dipendente.

Ciononostante, il punto centrale da attenzionare è un altro.
Il rifiuto non può essere considerato un elemento neutro, né può essere archiviato come una mera scelta individuale priva di conseguenze organizzative. Esso rappresenta, piuttosto, un indicatore di rischio, che segnala una possibile criticità nel sistema di prevenzione.
Proprio per questo ANAC sottolinea che, in presenza di tale rifiuto, l’amministrazione è chiamata a rafforzare i propri presidi. Non è sufficiente prendere atto della mancata sottoscrizione: occorre documentare il rifiuto, assicurare che il dipendente sia stato adeguatamente informato e, soprattutto, attivare strumenti alternativi che consentano comunque di monitorare il rispetto della norma.
Il parere, quindi, sposta l’attenzione dal piano formale della clausola al piano sostanziale del controllo.

 Il controllo effettivo della misura – Le implicazioni operative
Alla luce di quanto sopra, la criticità principale non risiede nella costruzione della misura del pantouflage, ma nella sua effettiva applicazione.
Le amministrazioni dispongono già, nella maggior parte dei casi, di strumenti dichiarativi e contrattuali. Ciò che manca, più frequentemente, è la capacità di ricostruire le attività svolte dal dipendente, individuare i soggetti privati coinvolti e verificare, a distanza di tempo, eventuali situazioni di incompatibilità.
In altri termini, il problema non è tanto “prevedere” il pantouflage, quanto renderlo controllabile.
In questa prospettiva, assume rilievo l’integrazione tra controlli organizzativi di primo livello e vigilanza anticorruzione, affidata al RPCT, in un sistema che deve essere coerente, proporzionato e documentabile.

 Le indicazioni ANAC conducono a una conclusione chiara: il pantouflage deve essere gestito come una misura organizzativa complessa, che richiede un sistema coordinato di attività. A riguardo, si riportano i seguenti spunti.

In primo luogo, assume rilievo la tracciabilità delle attività svolte dal dipendente. L’amministrazione deve essere in grado di ricostruire i procedimenti nei quali il dipendente ha esercitato poteri rilevanti, individuando chi ha partecipato alle istruttorie, chi ha assunto le decisioni e nei confronti di quali soggetti.
Strettamente collegata a questo profilo è la necessità di individuare i destinatari dell’azione amministrativa. Ciò implica la costruzione di un sistema, anche semplice, che consenta di collegare i procedimenti ai soggetti privati coinvolti. Tale attività è svolta dagli uffici competenti, ma richiede il coordinamento del RPCT.

Un ulteriore elemento riguarda la gestione delle dichiarazioni e della documentazione, sia in fase di assunzione sia, soprattutto, in fase di cessazione del rapporto. In caso di rifiuto della sottoscrizione, è necessario formalizzare la posizione del dipendente e conservarne traccia agli atti.

Particolare rilievo assume il monitoraggio successivo alla cessazione del rapporto, che non deve essere generalizzato ma selettivo e proporzionato. Il RPCT può attivare verifiche a campione o mirate sui soggetti più esposti al rischio, utilizzando fonti aperte e incrociando i dati disponibili. Sul piano operativo, il controllo post-employment non si esaurisce in una generica attività di vigilanza, ma richiede la consultazione di fonti informative concretamente accessibili all’ente. Sul punto, ANAC richiama espressamente la possibilità di utilizzare banche dati liberamente consultabili o comunque accessibili per ragioni istituzionali, precisando che l’amministrazione può raccogliere informazioni utili anche attraverso l’interrogazione di banche dati quali, ad esempio, Telemaco e INI-PEC, al fine di verificare l’eventuale assunzione di cariche, incarichi o rapporti presso soggetti privati da parte di dipendenti cessati. L’Autorità suggerisce inoltre di programmare tali controlli nel programma triennale, prevedendo in modo espresso modalità, periodicità e soggetti competenti allo svolgimento delle verifiche. Ne deriva che il monitoraggio non deve essere lasciato a iniziative occasionali, ma va costruito come attività programmata, selettiva e tracciabile, da svolgere prioritariamente nei confronti dei soggetti maggiormente esposti al rischio. In termini pratici, ciò significa che l’ente dovrebbe individuare ex ante chi effettua la verifica, su quali ex dipendenti essa si concentra, con quale frequenza viene svolta e in quale forma ne viene conservata evidenza documentale.

Infine, un ruolo strategico è svolto dalle clausole inserite nei contratti con fornitori e prestatori di servizi, che consentono di estendere il presidio anche al lato del soggetto privato, introducendo obblighi dichiarativi e meccanismi contrattuali di tutela.
In questa prospettiva, il controllo sul pantouflage non è un’attività autonoma, ma il risultato della qualità complessiva dei sistemi di tracciabilità, gestione dei procedimenti e presidio dei rapporti con i soggetti privati.

 Considerazioni finali
Il pantouflage è una misura che non può essere gestita esclusivamente attraverso strumenti formali. La sottoscrizione della clausola in uscita rappresenta un passaggio utile, ma non è in grado, da sola, di garantire l’effettività del presidio.
Ciò che realmente rileva è la capacità dell’amministrazione di costruire un sistema che consenta di conoscere, tracciare e verificare i rapporti tra attività pubblica e interessi privati, anche nel momento successivo alla cessazione del rapporto di lavoro.
In questa prospettiva, il RPCT assume un ruolo centrale e profondamente operativo: non solo garante della correttezza formale degli adempimenti, ma coordinatore di un sistema di controllo diffuso, proporzionato e documentabile.
Ciò implica che la costruzione della misura, nel programma triennale e negli atti regolatori interni, non può fondarsi soltanto sul rilascio di dichiarazioni da parte del dipendente, ma deve prevedere la possibilità di esperire controlli sostanziali, incrociando dati e informazioni nei casi in cui la violazione appaia verosimile, trasformando il presidio da dichiarativo a effettivamente verificabile.