Pantouflage: anche il direttore lavori può rientrare nel divieto
A cura di Rosalisa Lancia, DG Area Formazione e Consulenza di Legislazione Tecnica
Il parere ANAC del 1° aprile 2026 chiarisce che anche il direttore dei lavori di un ente locale può rientrare nel divieto di pantouflage, qualora abbia esercitato in concreto poteri autoritativi o negoziali. L’Autorità valorizza il ruolo sostanziale svolto nella gestione dell’appalto, evidenziando come attività quali varianti, SAL e contabilità incidano direttamente sul rapporto contrattuale. Il contributo analizza il caso e propone indicazioni operative per gli enti.
La questione sottoposta ad ANAC
Con il parere del 1° aprile 2026 (fasc. n. 1267/2026), ANAC affronta un caso particolarmente significativo per la prassi operativa degli enti locali: l’eventuale assunzione, da parte di un operatore economico aggiudicatario di un appalto, di un dipendente comunale che aveva svolto il ruolo di direttore dei lavori nello stesso contratto. L’amministrazione istante ha chiesto se tale fattispecie rientrasse nel divieto di cui all’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001.
La vicenda evidenzia come il tecnico comunale avesse svolto attività significative nella gestione dell’appalto, tra cui la redazione di perizie di variante, stati di avanzamento e contabilità finale, incidendo in modo sostanziale sul rapporto contrattuale.
Il pantouflage: ratio, disciplina e orientamenti ANAC
Il divieto di pantouflage, introdotto dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 (art. 1, comma 42), si inserisce nel sistema delle misure generali di prevenzione della corruzione e mira a evitare che il dipendente pubblico possa essere condizionato, nell’esercizio delle proprie funzioni, dalla prospettiva di un futuro impiego presso soggetti privati destinatari della sua attività.
La disciplina, contenuta nell’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001, prevede per il pubblico dipendente un divieto triennale di svolgere attività lavorativa o professionale presso tali soggetti privati laddove abbia, nei confronti di questi, esercitato poteri autoritativi o negoziali; tale divieto è accompagnato da sanzioni particolarmente incisive, quali la nullità del contratto, il divieto per l’operatore economico di contrattare con la pubblica amministrazione e l’obbligo di restituzione dei compensi percepiti.
Il perimetro soggettivo della norma, inizialmente focalizzato sui dipendenti di pubbliche amministrazioni, è stato ulteriormente ampliato dal d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, che all’art. 21 estende il divieto anche ai titolari di incarichi amministrativi di vertice e ai dirigenti, inclusi quelli esterni, rendendo la disciplina pienamente applicabile anche ai frequenti modelli organizzativi degli enti locali basati su incarichi fiduciari o professionali.
Sul piano interpretativo, ANAC ha progressivamente consolidato un orientamento estensivo, puntualmente richiamato anche nel parere in esame, attraverso il PNA 2019, il PNA 2022, le Linee guida n. 1 sul pantouflage (Delibera n. 493 del 25 settembre 2024) e numerosi precedenti (tra cui delibere nn. 1114/2020, 304/2025 e 326/2025). Tale orientamento fa leva sull’ampiezza dei poteri autoritativi o negoziali, nei quali vengono ricompresi non solo gli atti formalmente decisori, ma tutte le attività che incidono in modo sostanziale sul contenuto delle decisioni amministrative.
Il quadro normativo si coordina inoltre con il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (d.P.R. 62/2013), che impone obblighi di astensione nei rapporti negoziali, e con il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023), che valorizza l’autonomia e la responsabilità delle figure tecniche, come il direttore dei lavori, rafforzandone la rilevanza sostanziale.
La valutazione di ANAC nel caso concreto
L’Autorità ha affrontato il caso verificando i tre presupposti applicativi della disciplina: ambito soggettivo, esercizio dei poteri e incarico in destinazione.
Sotto il profilo soggettivo, il dipendente -proprio perché dipendente di pubblica amministrazione- rientra pienamente nell’ambito applicativo della norma.
Quanto ai poteri esercitati, il parere si inserisce in un filone interpretativo ormai consolidato: rileva non la titolarità formale del potere, ma il suo esercizio concreto ed effettivo. In questo senso, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il divieto opera solo in presenza di un’effettiva incidenza decisionale (Cons. Stato, n. 7462/2020), escludendo i casi di funzioni meramente formali o prive di contenuto sostanziale (TAR Veneto, n. 407/2018).
Nel caso specifico, ANAC valorizza il ruolo del direttore dei lavori, sottolineando che, pur non adottando gli atti finali, egli esercita un potere tecnico-amministrativo autonomo, idoneo a incidere direttamente sulla sfera giuridica dell’impresa appaltatrice. La redazione delle perizie di variante, degli stati di avanzamento e della contabilità finale costituisce espressione evidente di un potere sostanziale idoneo a incidere direttamente sul contenuto del rapporto contrattuale.
Quanto all’incarico in destinazione, l’Autorità ribadisce un’interpretazione ampia della nozione di attività lavorativa o professionale, ricomprendendo qualsiasi rapporto caratterizzato da stabilità e continuità, inclusi incarichi a tempo determinato o consulenze, ed escludendo solo prestazioni meramente occasionali.
Sulla base di tali elementi, ANAC conclude per la sussistenza della violazione del divieto di pantouflage nel caso prospettato.
Conclusioni operative per le amministrazioni
Il parere conferma, in modo ormai inequivoco, che il pantouflage non riguarda solo le figure apicali, ma si estende a tutti i profili – anche tecnici – che incidono in concreto sui procedimenti amministrativi, imponendo agli enti un rafforzamento dei presidi organizzativi.
Dal parere ANAC si ricavano indicazioni operative di particolare interesse.
In primo luogo, il divieto deve essere presidiato nel PIAO (o nel PTPCT), con una mappatura puntuale dei processi e delle figure esposte, evitando approcci meramente formali.
Occorre poi adottare una procedura interna strutturata, che operi sia nella fase iniziale sia in quella finale del rapporto. In sede di assunzione o conferimento di incarico, è opportuno inserire clausole espresse di richiamo all’art. 53, comma 16-ter, con indicazione delle conseguenze sanzionatorie e acquisire dichiarazioni del dipendente, prevedendo anche obblighi di aggiornamento in caso di trattative con soggetti privati destinatari della sua attività.
Al momento della cessazione, assume rilievo la formalizzazione di un atto ricognitivo che individui, sulla base dell’attività svolta, i soggetti privati nei cui confronti opera il divieto triennale, fornendo così certezza applicativa e prevenendo contenziosi.
Sul versante dei contratti pubblici, è opportuno inserire clausole specifiche nei bandi e nei contratti, con obblighi dichiarativi a carico degli operatori economici e meccanismi di verifica preventiva.
Particolare attenzione deve essere prestata anche ai profili di responsabilità: l’omessa verifica da parte del dirigente o del RUP può esporre a responsabilità disciplinare ed erariale, soprattutto nei casi in cui vengano approvati contratti o incarichi in violazione del divieto.
Infine, il RPCT è chiamato a svolgere un ruolo attivo di vigilanza e formazione, monitorando i flussi in uscita del personale nei settori a rischio e promuovendo una cultura organizzativa orientata alla prevenzione sostanziale del conflitto di interessi.
Il parere ANAC del 2026 conferma, in definitiva, un approccio rigoroso e sostanziale al pantouflage, imponendo alle amministrazioni di passare a presidi concreti: mappatura dei ruoli a rischio, atti di cessazione strutturati e verifiche nei contratti con gli operatori economici.